郡縣制起源于春秋戰(zhàn)國時期，經(jīng)過秦始皇的改革，正式成為秦漢之后的地方政治體制，幾乎盛行整個封建時代。下面小編就為大家?guī)碓敿毜慕榻B，一起來看看吧。
西漢初設(shè)刺史為監(jiān)察官，負責監(jiān)察地方郡國首相等官吏，且不能攘奪權(quán)力、干涉政務(wù)。西漢中后期開始，刺史逐漸越權(quán)，干預地方行政事務(wù)的事例屢屢可見。西漢末更名州牧后，“州為最高之地方行政單位，州牧為名副其實之地方最高行政官”。
直到漢靈帝中平五年，中央王朝正式認可州牧作為一級地方行政長官，州的性質(zhì)也從監(jiān)察區(qū)域轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓^(qū)，形成了州、郡、縣三級地方制度。東漢末，州統(tǒng)地廣大，州牧兼領(lǐng)兵民大權(quán)，成為地方行政中心所在，中央政府逐漸失去了對地方刺史、州牧的控制，最終導致了分裂割據(jù)的局面。
一、前秦的刺史與州牧
三國時期，刺史為州級地方行政長官已經(jīng)定型，“州的長官擁有領(lǐng)兵權(quán)，中央政府視其領(lǐng)兵輕重而任以刺史或州牧”。晉武帝吸取東漢末年地方勢力過大導致軍閥割據(jù)的教訓，將州之長官由州牧改為刺史，欲除去州官的領(lǐng)兵和治民權(quán)，回到兩漢時以刺史為監(jiān)察官、州為監(jiān)察區(qū)的情形，但最終只除去領(lǐng)兵權(quán)，刺史仍保留了治民權(quán)。
1.八王之亂
到了“八王之亂”時，州刺史追隨宗室諸王趁勢而起，重獲領(lǐng)兵權(quán)。“八王之亂”后，皇權(quán)衰微，各地州郡紛紛加強軍事武裝力量，以抵抗邊疆少數(shù)民族叛亂和波瀾壯闊的流民起義，刺史領(lǐng)兵并加軍號已成普遍現(xiàn)象。
前秦仿照魏晉，地方上為州、郡、縣三級制，由刺史或州牧掌管一州，根據(jù)上文，我們知道在魏晉時期無論一州長官是刺史還是州牧，都不會影響到其治理地方的權(quán)力。
2.史料中的不同
不過，史料中反映出了一些關(guān)于前秦刺史和州牧的名稱的使用問題也值得討論。《晉書·苻健載記》中記載苻健建國置百官時，苻雄眾多官職中有領(lǐng)“雍州刺史”一職。對此《通鑒》中記苻雄為“雍州牧”，湯球《十六國春秋輯補》同《晉書》為“領(lǐng)雍州刺史”。
再如建元三年(367)四公叛亂時，對于占據(jù)蒲阪的苻柳，《通鑒》記為：“征東大將軍、并州牧、晉公柳”，而胡三省注為“秦并州刺史治蒲阪”。這兩例表現(xiàn)出的是，對于某州刺史和某州牧使用，史料與史料間的記載不一，學者在做研究時也可以用刺史代指牧，這樣看起來，刺史和州牧似乎是完全一樣的概念。
苻熙為雍州刺史，同時征苻睿為雍州牧，反映出可以有兩個人分別擔任某州刺史與州牧。苻雅從秦州刺史轉(zhuǎn)為秦州牧，王統(tǒng)、毛興、楊璧、王廣原本都為刺史，“至此皆進位州牧”。由這三段史料可以看出，刺史與牧是不一樣的，牧的品位要比刺史高。
但是，王統(tǒng)進位州牧后，《通鑒》對其稱呼既有刺史、也有州牧，《通鑒》太安二年載“(二月)秦州牧王統(tǒng)遣兵助(王)廣攻(毛)興”，后又記“(八月)(后秦主萇)與秦秦州刺史王統(tǒng)相待”。史料記載前后不一，讓人困惑刺史與州牧究竟是怎樣的關(guān)系。
從兩人分別擔任同一州的刺史和州牧，可以看出二者并不是完全等同的。據(jù)“刺史進位州牧”的記載，則可以認為刺史與州牧品級上是不一樣，魏俊杰在其文中也指出“十六國時期州牧、刺史并用，但州牧的職權(quán)比刺史要大得多”。
對于史料中忽而稱刺史，忽而稱州牧，可能是因為二者雖有不同，但差別不大，尤其是長時間割據(jù)混戰(zhàn)的十六國時期，制度上的混亂十分常見。就以本文而言，所討論的刺史和州牧是作為州級最高長官的身份，從這一意義上來說，二者沒有區(qū)別，只是更習慣用刺史來指代這一身份。
二、刺史的任命
關(guān)于刺史的選派、任命的問題，學界有不少研究是以前秦選派州刺史的族屬為切入點，探討前秦政權(quán)的人員構(gòu)成及這一時期的胡漢關(guān)系、民族融合。
1.漢胡混合
于此問題，比較統(tǒng)一的觀點是苻氏統(tǒng)治者在任命刺史州牧時，更信賴本族人，而漢族官員任職刺史州牧的比重較小。前秦政權(quán)的州牧刺史人員以漢族和少數(shù)民族為區(qū)分羅列出來，最終刺史官員總計為87，其中少數(shù)民官員62位，漢族官員只有25位。
氐族人的數(shù)量在刺史州牧中占有絕對優(yōu)勢。同時，苻氏宗室和氐族人所任的州，都是重要地區(qū)，而漢人所任的州都是一些戰(zhàn)略地位較低的地區(qū)。
苻堅早期的州刺史選派中，多以苻氏親王為主;368年以后，多以自己的征戰(zhàn)多年的部下為州刺史;到后期時，多以苻氏親系和氐族親貴為州刺史。將前秦的州刺史的選派情況總結(jié)如下。
擔任司隸校尉的，少數(shù)民族官員有趙誨、權(quán)翼、呂婆樓、苻融、苻叡、苻暉，漢族官員有梁楞、王猛。擔任雍州刺史(或州牧)的，少數(shù)民族人有苻雄、苻雙、苻武、苻柳、苻丕、苻叡、苻熙、竇沖、楊定、徐嵩，漢族人有王猛。
擔任冀州刺史(或州牧)的，少數(shù)民族人有苻丕、苻融、苻定，漢族人有張平。擔任并州刺史(或州牧)的，少數(shù)民族人有苻安、苻柳、苻幼、苻仰、鄧羌、徐成、俱難、王騰、苻師奴，漢族人有尹赤、張蠔、楊政。
擔任豫州刺史(或州牧)的，少數(shù)民族人有苻廋、楊群、苻重、苻暉、王鑒，漢族人無。擔任秦州刺史(或州牧)的，少數(shù)民族人有苻愿、啖鐵、苻雙、苻雅、毛興、茍池、竇滔、楊定、王統(tǒng)、楊壁，漢族人無。擔任荊州刺史的，少數(shù)民族人有楊安、梁成，漢族人有郭敬、皇甫覆。
擔任洛州刺史(或州牧)的，少數(shù)民族人有趙俱、苻廋、鄧羌，漢族人有趙遷、張五虎、杜郁。擔任青州刺史(或州牧)的，少數(shù)民族人有苻朗，漢族人有袁朗、韋鐘。擔任幽州刺史的，少數(shù)民族人有梁讜、強哲、苻洛、苻熙，漢族人有王永、郭慶。擔任涼州刺史(或州牧)的，少數(shù)民族人有彭越、梁熙、楊定，漢族人有姜定。
2.任人唯親
這里的少數(shù)民族人基本上都是氐族人，仇池楊氏、略陽強氏、毛氏、茍氏以及梁氏都是氐族大姓，以及武都氐族竇氏、新平氐族王氏等。關(guān)于州刺史的族屬問題已多有討論，現(xiàn)在只對任命刺史的時機與人選兩個方面小作分析。
關(guān)于任命刺史的時機，除了按照前期(苻健苻生時期)、苻堅時期、后期(苻丕苻登時期)這種劃分方式來討論，前秦有幾次集中任命刺史的情況。前秦在淝水之戰(zhàn)前，其疆域一直在擴大，而在攻下某一較大區(qū)域或平復某一地區(qū)動亂后，通常會有一次州刺史的集中任命。
比如，在平復四公叛亂后，“以左衛(wèi)將軍苻雅為秦州刺史”、“以長樂公丕為雍州刺史”、“以范陽公抑為征東大將軍、并州刺史，鎮(zhèn)蒲阪;鄧羌為建武將軍、洛州刺史，鎮(zhèn)陜城。”
滅燕之后，一次任命了青、兗、并、豫、徐、荊、涼、益、秦、梁、雍等州刺史。關(guān)于刺史的人選，除了常見的有苻氏宗親、王公貴族，其他的人選，有作戰(zhàn)時表現(xiàn)良好的將軍，如鄧羌在鎮(zhèn)壓四公作亂的戰(zhàn)斗中，攻陷陜城，后任洛州刺史。
滅燕時，王猛率領(lǐng)先鋒部隊攻下鄴城，而后任冀州牧。對臣服、稱藩于前秦的小國也封賜刺史，仇池國國主楊世稱臣于前秦，被封為南秦州刺史。對于他國投降的大將、或者前來投靠的地方豪杰，也予刺史，當初苻健建國時，后趙并州刺史張平來降，任命為大將軍，冀州牧。
也有太守升遷為刺史的例子，“(秦王)堅扶風太守王永為幽州刺史”、“昌黎太守宋敞帥烏桓、索頭之眾救兗，不及而還。秦主丕以敞為平州刺史。”到前秦末年大亂時，有推舉成為刺史的例子，“枹罕諸氐皆厭苦兵事，乃共殺興，推衛(wèi)平為河州刺史，遣使請命于秦”，且前秦同意了。
州府僚佐與治下關(guān)于州府僚佐，據(jù)嚴耕望考證，前秦既有州吏別駕，又有府佐的司馬、參軍，其府佐組織應該有繼承晉代的郡府制度，既有主簿、錄事、功曹以及戶、租、金、兵、賊、法諸曹外，又有將軍官佐之司馬、參軍、督、尉等職位。
這種州府僚佐雙軌的系統(tǒng)，也正反映了這時期的州官刺史集軍政大權(quán)于一身。關(guān)于刺史對轄區(qū)的治理，《通鑒》：“秦王堅命牧伯守宰各舉孝悌、廉直、文學、政事，察其所舉”，說明刺史州牧要向國家舉薦人才。
其他刺史治下的事例還有，苻融為冀州牧時，“融年少，為政好新奇，貴苛察;申紹數(shù)規(guī)正，導以寬和，融雖敬之，未能盡從。后紹出為濟北太守，融屢以過失聞，數(shù)致譴讓，乃自恨不用紹言。”梁熙任涼州刺史時，“梁熙清儉愛民，河右安之”。
結(jié)語
十六國時期，戰(zhàn)爭頻繁、政局動蕩, 造成了地方行政建制的極度混亂，從而遏制了刺史制度本身的發(fā)展, 使得這一重要的地方行政職官制度遠遠沒有成熟完善。
可以看到，當前秦國力興盛時，刺史就安分守己，并為國家的壯大發(fā)展貢獻力量。 而淝水之戰(zhàn)的慘敗，尤其是苻堅死后，刺史雄踞一方，與各地豪強、其他少數(shù)民族 政權(quán)一樣，儼然成為了地方割據(jù)勢力。
前秦的州制與刺史制度并未發(fā)展成熟，反映出其地方建設(shè)不甚完善。而護軍的間接管理、領(lǐng)民酋長的自領(lǐng)自治亦為關(guān)中地區(qū)埋下了隱患。